Trayectoria profesional, académica, los cargos que ha desempeñado en la función pública, su trayectoria internacional, el detallede las conferencias que ha pronunciado en el país y en el exterior, sus publicaciones y en particular, información sobre Derechos Humanos, Ombudsman, Defensor del Pueblo, derecho al desarrollo, derechos de usuarios y consumidores, globalización y su actividad profesional actual.

Chile

"Seguimiento y evaluación de las políticas por las Defensoras del Pueblo", pronunciada en el XIV Curso Internacional El Enfoque de los derechos humanos en las políticas publicas, organizado por la Comisión Andina de Juristas y la CEPAL,Santiago, 13 de junio de 2003.

Seguimiento y evaluación de las políticas por las Defensoras del Pueblo

Pronunciada en el  XIV CURSO INTERNACIONAL EL ENFOQUE DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LAS POLÍTICAS PUBLICAS

COMISION ANDINA DE JURISTAS - Santiago de Chile, 9 al 13 de junio de 2003.

Palabras Iniciales.

En primer lugar, quiero agradecer muy especialmente la atención que han tenido para conmigo tanto la Comisión Andina de Juristas y el Instituto Interamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social de la CEPAL al invitarme a participar en este XIV Curso Internacional sobre “El enfoque de los derechos humanos en las políticas públicas”. Es para mí un motivo de profunda satisfacción, compartir con todos Ustedes mis reflexiones sobre esta benéfica figura del Defensor del Pueblo y acompañar los esfuerzos que se realizan para valorizar su labor.

1.    INTRODUCCION

Como resultado de una extraña parábola, mi relación con la figura del Ombudsman o Defensor del Pueblo ha transitado por diversas etapas: inicialmente, la faz académica, durante casi 15 años de mi vida: 1980-1994 durante los cuales aprendí y enseñé junto a los más destacados Ombudsman del mundo; posteriormente, llegó el privilegio de la práctica cotidiana ejerciendo el cargo de Defensor del Pueblo de la Nación Argentina en el período 1994 a 1999, para retornar, una vez vencido mi mandato, a la prédica doctrinaria, obviamente con la generosa experiencia que me ha brindado la Providencia al ejercer por primera vez en mi país la titularidad de ese cargo y durante 1998-1999 la Presidencia del Instituto Internacional del Ombudsman.

En alguna oportunidad escuché decir a uno de mis maestros en esta materia, el primer Defensor del Pueblo español, don Joaquín Ruiz Giménez, que la Institución que hoy nos convoca constituye un signo de identidad democrática. Seguramente habrá tenido presente al formular tan acertada afirmación que, en la actualidad, ya no se puede negar que la democracia ofrece el marco natural para el ejercicio de los derechos ciudadanos, no sólo en su sentido abstracto o individual, sino más bien para toda la humanidad solidaria, encajada en sus realidades sociales y en sus vivencias diarias. Obviamente, a nadie le pasa por la cabeza definir a un sistema político en función de esta institución, pero sí puede afirmarse que constituye un nuevo signo por el cual se acredita la existencia de una definida voluntad política de preservar un régimen de libertades.

En 1987, al publicar mi tesis doctoral titulada El Ombudsman. Defensor del Pueblo y de las instituciones republicanas señalé que “el futuro no debía ser una prórroga de nuestro presente: para que no lo fuera debíamos ponerle condiciones, orientarlo hacia los rumbos que nos fijásemos. Eso exigía un esfuerzo de anticipación. Experiencias ajenas servirían de ayuda. Aquello que era futuro para nosotros, era presente para otros. En eso, al fin de cuentas consiste el subdesarrollo: en ir detrás, en ignorar lo que otros ya saben y uno sabrá más tarde, en carecer de lo que otros tienen y uno podrá tener más tarde. Al indagar en otros presentes, hallaremos claves que nos faltan. Descifraremos los retos que nos esperan”.

Las experiencias ajenas mucho nos sirvieron para conocer a esta bicentenaria Institución y fue todo un reto insertarla en la América Latina de los años ’80.

2.    SU REGIMEN JURÍDICO EN LA ARGENTINA

La Constitución de 1994 contempló la figura del Defensor del Pueblo en mi país bajo las siguientes premisas:
1)    sus cometidos principales son dos diversos, pero complementarios al fin: a) la función tutelar de los derechos humanos y de los demás derechos y garantías previstos en la Constitución, los tratados internacionales y las leyes, con especial referencia a los derechos que protegen el medio ambiente, a la competencia, a los usuarios y consumidores, los derechos de incidencia colectiva y contra todo tipo de discriminación; b) el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas; de tal forma quedan incluidas dentro de su competencia las personas jurídicas públicas no estatales que ejerzan prerrogativas públicas y las privadas prestadoras de servicios públicos;
2) la Constitución Nacional adoptó el Ombudsman según la versión clásica (modelo parlamentario), con la ampliación de funciones que contiene la Constitución de España de 1978 para una figura similar;
3) empleó la denominación con que se ha difundido en América Latina: “Defensor del Pueblo”;
4) lo ha caracterizado como una institución que no integra el gobierno, cualquiera sea. La previsión constitucional lo erige en una Autoridad de la Nación, es decir, una institución de la República. Así lo ha puesto a buen resguardo de los intereses y conveniencias políticas circunstanciales;
5) actúa con absoluta independencia funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Si bien se ubica orgánicamente en el ámbito del Congreso Nacional, quien lo designa y lo remueve, desarrolla sus funciones con plena autonomía a cuyos efectos, la ley reglamentaria prescribe que cuenta con servicio administrativo y financiero propio, administra su presupuesto y designa y remueve su personal;
6) su titular -y los adjuntos- tienen las mismas inmunidades que los legisladores; una de ellas, la inmunidad de opinión resulta fundamental para su labor ya que será esa opinión crítica, manifestada en recomendaciones, advertencias, sugerencias, recordatorios de los deberes legales, la expresión concreta de su “magistratura de persuasión”;
7) la ausencia de solemnidad y el informalismo en el desarrollo de sus trámites internos se manifiestan en los mínimos recaudos que se requieren para la presentación de una queja: nombre, apellido, domicilio y firma del interesado. No se requiere patrocinio letrado, ni el pago de ninguna tasa especial. Tampoco se exige la acreditación de alguna de las clásicas facultades jurídicas tradicionales: derecho subjetivo o interés legítimo. Sólo se requiere que el interesado -que no es parte en el trámite- tenga algún tipo de relación con la cuestión planteada;
8) la agilidad y rapidez en los trámites está garantizada en la sumariedad de las actuaciones; no se aplican -por su improcedencia- las normas comunes del procedimiento administrativo y del proceso judicial. Esto vislumbra una idea fundamental: el Defensor del Pueblo no es “más de lo mismo”; sus trámites son distintos y distantes de todos los conocidos con anterioridad;
9) no sustituye, ni suple la responsabilidad de las respectivas autoridades competentes. Cabe recordar que esta institución no fue concebida, en la Argentina y en el resto del mundo, para brindar auxilio directo ante necesidades concretas; esto implica que no puede proveer una vivienda, no puede dar trabajo al desempleado, no puede dar de comer a los niños y ancianos hambrientos o desprotegidos, no puede comprar medicamentos, otorgar subsidios o dar alojamiento transitorio, por ejemplo. Pero, en cambio, sí puede lograr que los organismos competentes atiendan esos reclamos; que se aplique la legislación vigente; que se modifiquen prácticas o conductas administrativas inveteradas;
10) no suple la defensa individual de los derechos; no es un defensor oficial ni de pobres y ausentes; es una institución que representa ante la Administración los intereses y derechos de los quejosos individuales o colectivos y que, eventualmente, acude ante la justicia para la defensa de los derechos de incidencia colectiva y para efectivizar su función de control de legalidad;
11) es tradicional a esta figura que ella se justifica sólo en términos de complementariedad. No sustituye ni colisiona con los órganos y procedimientos tradicionales, ya sean administrativos o judiciales; por ello, la ley orgánica del Defensor del Pueblo de la Nación Argentina establece que no puede dar curso a una queja cuando, respecto de la cuestión planteada se encontrare pendiente resolución administrativa o judicial. En el mismo sentido, si una vez promovida la actuación, se interpusiere por el interesado algún recurso administrativo o acción judicial, debe suspender la tramitación;
12) carece de facultades para revocar actos, modificarlos o sustituirlos. El Defensor del Pueblo no modifica, ni crea relaciones jurídicas tradicionales; opera desde el plano del reproche moral al recomendar, exhortar, advertir y recordar el incumplimiento de los deberes legales de los funcionarios;
13) puede solicitar informes a todas las autoridades de la Administración e incluso a los responsables de empresas prestatarias de servicios públicos. Ellos están obligados a responder los requerimientos, en un plazo máximo de 30 días hábiles, bajo apercibimiento de incurrir en el delito de desobediencia;
14) su relación con el Congreso Nacional se manifiesta en la obligación de presentar anualmente, antes del 31 de mayo, un informe donde da cuenta del número y tipo de las actuaciones que tramitó, las que fueran realizadas y sus causas, así como de las que fueron objeto de investigación y el resultado de las mismas.

Una consideración especial, merece la legitimación procesal que le ha otorgado al Defensor del Pueblo de la Nación el artículo 86 de la Constitución Argentina y que resulta ejemplificada por el artículo 43 de dicha Carta Magna.

Este último artículo prevé que “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funda el acto u omisión lesiva. Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen el ambiente,  a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el Defensor del Pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización...”

3.    LA ETAPA FUNDACIONAL

Como primer Defensor del Pueblo de la Argentina, me encontré ante la necesidad de asentar sobre bases sólidas la etapa fundacional, tal vez la más importante en la medida que ella implicaba marcar los perfiles de su actuación, con la obvia trascendencia que ello implicaba frente a la necesidad de insertar a la Institución en el entramado social e institucional de mi País. Como lo sostuve en ocasión de presentar el Quinto y último Informe Anual “ se trataba de fundar una institución constitucional atípica, distinta y distante de todo lo conocido; debí hacerlo desde la nada fácil posición de quien había abandonado el Gobierno luego de colaborar cinco años en la primera gestión del entonces Presidente de la Nación, Dr. Carlos Saúl Menem; debí demostrar a la sociedad que el Defensor del Pueblo de la Nación, era, no solo en la letra de la Constitución Nacional (art 86), un órgano independiente que no recibía instrucciones de ninguna autoridad y que actúa con plena autonomía funcional; debí poner la figura al servicio de la gente desde una perspectiva de colaboración crítica; debí hacer un uso prudente, pero a la vez firme, de la legitimación procesal que le asigna la norma constitucional; en suma, debí hacerlo todo desde la nada”.

Al final de mi mandato la Institución había alcanzado un lugar de reconocimiento en la sociedad argentina. Puedo decir con legítimo orgullo que era respetada por todos los sectores políticos con independencia de que su actuación hubiera resultado conveniente o inconveniente, agradable o desagradable, según la óptica del observador.

La labor que se realizó mereció el reconocimiento internacional; así, por ejemplo, en octubre de 1996 se realizó en Buenos Aires la VI Conferencia Internacional, patrocinada por el Instituto Internacional del Ombudsman y organizada por el Defensor del Pueblo de Argentina, que contó con más de 700 participantes llegados de 80 naciones. El 28 de octubre de 1998 en la reunión del Consejo Directivo del IOI, realizada en Islamabad, Pakistán, mis colegas del mundo me eligieron Presidente del citado Instituto, convirtiéndose ello en un privilegio que entonces compartí con todos los latinoamericanos por el enorme esfuerzo que se había realizado para instalar la figura del Ombudsman en nuestros países. 

En ocasión de presentar el Primer Informe Anual al Congreso Argentino, en 1995, apliqué las enseñanzas de mis maestros expresando que la figura debía apoyarse sobre los siguientes principios esenciales:
1)    no debe ser un órgano del gobierno de turno, apéndice de algún partido político ni amortiguador de disputas políticas;
2)    no debe ser una figura cosmética o estética, sino, por el contrario una figura seria y objetiva;
3)    debe caracterizarse por su prudencia, lo cual no ha de ser entendido como sinónimo de complacencia o connivencia con el poder;
4)    no puede arrogarse la pretensión de sustituir a los órganos y procedimientos tradicionales de control: sólo en términos de complementariedad se justifica el Ombudsman o Defensor del Pueblo;
5)    su perfil adecuado ha de ser el colaborador crítico de la Administración, no su contradictor efectista;
6)    a esos fines, y siempre que las circunstancias lo permitan, agotará sus esfuerzos para perseverar en una gestión mediadora entre la Administración y el ciudadano;
7)    debe ayudar a la solución de los problemas particulares planteados por los quejosos, sin olvidar, en ningún momento, que esos problemas son síntoma o efecto  de causas, seguramente más profundas; actuará, entonces, ilustrando y sensibilizando a las autoridades competentes para la búsqueda de soluciones;
8)    es un instrumento de diálogo, honda comunicación y profunda solidaridad entre los hombres.

Luego de dos años de intenso ejercicio de la función, llegué a la conclusión que debía agregar otra nota característica a los perfiles originales; así fue  que en el Informe Anual correspondiente a 1996 expresé…”el Defensor del Pueblo debe ser un innovador que no puede adoptar una actitud conformista ante la patología que llega a su conocimiento…”

No olvidemos que ante esta Institución se presentan con sus quejas los desesperanzados, los descreídos, los insatisfechos; en suma, aquellos que no alcanzan a comprender cómo el ser humano es considerado un ciudadano ante las urnas o como contribuyente al solo efecto del pago de sus obligaciones impositivas, y luego, en su vida cotidiana, se lo convierte en  un moderno súbdito del Estado de Derecho.

En el Informe Anual de 1998 fui precisando aún más esas notas funcionales. Señalé en esa ocasión “…el Defensor del Pueblo no puede adoptar una actitud conformista ante la patología que llega a su conocimiento. Debe estar comprometido con una visión más justa de la sociedad que permita la dignificación del ser humano y actuar sobre los factores que distorsionan los valores de una comunidad. Debe ser un innovador, casi un rebelde con causa … es una Institución que debe actuar con objetividad, pero con parcialidad. Es que quien convive con la injusticia generada por los excesos o abusos del poder público y del poder privado, económico en la especie, no puede permanecer distante ni imparcial ante esa situación ... cumple cabalmente su misión asumiendo una actitud parcial … debe ponerse en los zapatos del quejoso; debe asumir la posición del insatisfecho, del descreído, del desesperanzado, de aquel cuyos derechos humanos han sido desconocidos, por acción u omisión…” .

Cabe recordar que la figura del Defensor del Pueblo de la Nación Argentina inició su actividad prácticamente en coincidencia con la puesta en vigencia de la nueva Constitución Nacional, sancionada en agosto de 1994. El dato no es puramente anecdótico, ya que demuestra que la Institución comenzó a ejercer sus funciones tutelares y de control en el marco de un nuevo diseño de sociedad. Si bien desde 1989 ya se estaba produciendo una profunda reforma del Estado, fue con la Constitución Nacional de 1994 cuando se acogieron nuevos derechos, nuevos instrumentos de garantía y, consecuentemente, nuevas obligaciones para las autoridades. Baste recordar a título de ejemplo, los nuevos derechos de usuarios y consumidores, la protección de los valores sociales, la protección de los derechos de los aborígenes, etc.; por otra parte, la obligación de las autoridades de proveer “a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y usuarios"(art. 42, segundo párrafo C.N)

4. LA INCIDENCIA DEL DEFENSOR DEL PUEBLO

En esta materia hay principios clásicos, que no por ser tradicionales han perdido vigencia; así, por ejemplo, se ha sostenido siempre que el “Ombudsman no vence, sino convence”; yo, por mi parte, esa idea la he expresado señalando que el “Defensor del Pueblo no decide, sino incide”.

Y esa incidencia se configura en diversos niveles y ámbitos. Se muestra en su función de tutela o defensa de los derechos humanos; en la tarea de control de la actuación administrativa; en la misión de promoción de los derechos humanos; ante la opinión pública a quien erige en sombra ética del poder; ante los medios de comunicación y, obviamente, ante las Autoridades que deberían ver en él no a un opositor sino a un vocero de la sociedad. Es que, en realidad, más que un poder Estado, el Defensor del Pueblo bien podría ser considerado como un “poder de la sociedad”.

Cuenta con facultades que le pueden permitir escuchar, atender y fortalecer los reclamos de perjudicados, individuales y colectivos, por la acción o inacción estatal. Obviamente, debe tenerse presente que, en gran medida, la satisfacción de esos reclamos depende de que su palabra sea escuchada por las autoridades. Si éstas acogen sus recomendaciones, advertencias y recordatorios de los deberes legales como una oportunidad para corregir comportamientos desviados, la solución llegará naturalmente; en caso contrario, la tarea del Defensor puede ser estéril.

Alguna vez dije que si los Gobernantes actuaran defendiendo los intereses del pueblo, no haría falta la figura que nos convoca; si cada funcionario fuera Defensor de su pueblo, ¿para qué otra institución con las mismas finalidades? 

La labor de todo Defensor del Pueblo lo conduce al conocimiento y valoración acerca del funcionamiento armónico o desarmónico de una sociedad;  la visión que se obtiene del entramado social desde esta Institución, difiere de la que se tiene desde los más altos estratos del poder. Es que los Defensores, Procuradores o nombres equivalentes, se relacionan  cotidianamente con la patología de la sociedad, con aquellos que no gozan de las ventajas del poder político o del poder económico; por ello, desde estas Instituciones se puede mostrar una radiografía de las consecuencias no deseadas de las doctrinas económicas imperantes que parecen reemplazar los valores de la escala axiológica por otros de la escala económica: así, la eficiencia reemplaza a la justicia; el afán de lucro a la equidad; el crecimiento económico a la solidaridad como si fueran valores opuestos, incompatibles y no complementarios, como lo es la eficiencia con justicia, el beneficio económico con equidad y el crecimiento con solidaridad.

En este marco durante mi gestión como Defensor del Pueblo Nacional, me tocó intervenir en  las más diversas situaciones; por ejemplo, a través de acciones judiciales para cuestionar abusos y arbitrariedades cometidas por las empresas de servicios públicos monopólicos que actuaban con la connivencia de las autoridades administrativas de control; contra la inacción del Gobierno frente a la aproximación a las costas argentinas de un buque que transportaba material radioactivo; ante la falta de provisión de medicamentos a grupos vulnerables; ante la grave violación a los derechos humanos de los reclusos en cárceles argentinas y, en un caso extremo, llegué a poner en funcionamiento los mecanismos internacionales de protección de los derechos humanos previstos en el Pacto de San José de Costa Rica. 

La demora de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina quien retardaba, desde hacía más de cuatro años, la resolución de 65.000 expedientes previsionales y su reticencia  a aceptar la legitimación del Defensor del Pueblo, me obligaron a presentar el día 8 de octubre de 1996, una denuncia formal contra el Estado Argentino ante la Comisión Interamericana de Derechos Humano, con sede en Washington. Me constituí así en el Primer Ombudsman del mundo que acudió a instancias internacionales para cuestionar actos de su propio Estado, en este caso, en defensa del derecho de acceso a la justicia. Quedó abierto así un camino para los futuros Defensores cuando sus reclamos no son atendidos en la sede interna.

En mi último Informe Anual señalé que “en mis constantes viajes por el interior del país, se me preguntaba con frecuencia ¿qué normas deben sancionarse para defender los derechos de los usuarios? Sin excepción mi respuesta fue y sigue siendo la misma: ninguna. Lo único que se requiere es cumplir las normas vigentes. Si esas normas se cumplieran, no se renegociarían contratos a espaldas de los usuarios, no se adoptarían decisiones sobre tarifas sin audiencias públicas; los usuarios tendríamos participación en los entes reguladores. La mayor seguridad jurídica para las empresas y sus inversores radica, precisamente, en procesos de renegociación transparentes y no en manejos turbios que arrojan sombras sobre sus verdaderos objetivos. Los usuarios no pueden cumplir sus derechos si las autoridades no cumplen sus obligaciones.

Al cabo de los cinco años de labor, y luego de haber intervenido en más de cien mil actuaciones promovidas tanto de oficio como por iniciativas individuales y colectivas, en ocasión de presentar mi último Informe  Anual resumí las principales líneas que marcaron su actuación. Así, por ejemplo, se afirmó la tendencia hacia la presentación de quejas colectivas promovidas por miles de personas que firman un petitorio planteando un problema común,; las quejas promovidas por autoridades locales y por instituciones intermedias; el apoyo de organizaciones no gubernamentales que encontraban en el Defensor del Pueblo un aliado incondicional. 

La institución del “Defensor del Pueblo”, “Procurador de los Derechos Humanos”, “Defensor de los Habitantes” o denominaciones equivalentes con que se conoce en América Latina, constituye uno de los fenómenos más singulares de los últimos años en los países del área.

Lo que hace veinte años podía ser considerado como una utopía política o un vano empeño de un erudito del derecho, se ha constituido hoy en uno de los referentes inexcusables a la hora de conocer el grado de acatamiento y respeto de los derechos humanos de los habitantes de la región .

Y fue el modelo del Ombudsman español –con esa esperanzadora y comprometida denominación de “Defensor del Pueblo”- el que adoptó, en líneas generales, el constituyente latinoamericano. A sabiendas digo “en líneas generales”, porque hoy la mayoría de esas instituciones han desbordado los objetivos originarios y se encuentran comprometidas con desafíos garantísticos que la comunidad internacional de Ombudsman ya no considera ajenos .

Este nuevo matiz es el que predomina en América Latina y que ha permitido configurar a la institución del Ombudsman con perfiles definidos y singulares. Se supera, pero no se agota, la clásica definición del Ombudsman como un órgano de control de la disfuncionalidad, de mediador en conflictos y de promotor de reformas, para involucrarlo, además, en la defensa y protección de los derechos humanos.

En estos últimos años, la evolución de la Institución no escapó a las profundas transformaciones que se operaron en nuestras sociedades. La realidad de nuestra América Latina es  hoy muy diversa a la de dieciocho años atrás cuando se incorporó a la Constitución de Guatemala en 1985; los regímenes democráticos felizmente se han generalizado al mismo tiempo que el Estado ha emprendido una desordenada retirada de las actividades comerciales e industriales; por su parte, la estabilidad económica ha seducido a gobernantes y gobernados.

En varios países de la región, la institución del Ombudsman nació cuando estaba muriendo el Estado empresario, cuando el Estado de Bienestar había desaparecido; por ello se encontró, en sus primeros años de funcionamiento, con una sociedad muy distinta a la que acompaño su evolución en todo el mundo cuatro décadas atrás; nació en sociedades con vocación participativa, demandantes de  mejor calidad de vida, de derechos económicos, sociales y culturales y con una creciente conciencia sobre su rol activo en las democracias modernas. Es que los países de la región no escaparon a las causas que, en todo el mundo, provocaron las profundas mutaciones de las cuales somos, a la vez, testigos y protagonistas.

Por ello, en los últimos años hemos asistido a la generalización de los procesos de reforma del Estado a través de políticas que, en lo sustancial, se resumen en la privatización de empresas publicas, la desregulación económica y la descentralización administrativa. Sobre este particular, ya expresé en otra oportunidad, que una de las prioridades del actual Ombudsman latinoamericano radica, precisamente, en la función peculiar que debe desempeñar frente a los procesos de transformación económica antes apuntados .


5.  LA SITUACION ACTUAL

Creo firmemente que América Latina ha sido el campo propicio para  el desarrollo de una etapa muy singular en la evolución de esta Institución. Para fundar esta afirmación, me baso en las siguientes razones:
a) es definida la tendencia a la constitucionalización de la figura. La mayoría de los países de América Latina que la han incorporado, lo han conformado como una institución del Estado, no del Gobierno;
b) la independencia funcional que le confieren esas Cartas Magnas impide, por lo menos desde el plano normativo, que esas instituciones se conviertan en apéndice de intereses partidarios o amortiguador de disputas políticas;
c) a diferencia de lo que aconteció en el resto del mundo, no fue la necesidad de controlar las meras disfuncionalidades administrativas, la causa inmediata que movilizó su interés;
d) a esos efectos, y partiendo de la base del esquema clásico del Ombudsman parlamentario, se adaptaron las experiencias ajenas y se conformó este Ombudsman criollo con funciones de defensa y protección de los derechos humanos y de control del ejercicio del poder en sus facetas pública y privada;
e) por la necesidad de asegurar el ejercicio pleno de esas funciones, algunas normas constitucionales les han asignado legitimación procesal
amplia superando incluso la del Defensor del Pueblo de España; ello implica la posibilidad de impugnar judicialmente comportamientos estatales y aún, actos de particulares que violaren derechos fundamentales;
f) si bien fueron los derechos individuales los que motivaron inicialmente su difusión, en consonancia con la tendencia que predica que los derechos humanos se van reconociendo y defendiendo progresivamente, sus competencias han aumentado también al amparo de las crecientes necesidades sociales, es decir, en el marco de los derechos económicos y sociales; 
g) recientemente se ha ido perfilando una nueva y trascendente función de algunos Ombudsman latinoamericanos; me refiero a la custodia de los intereses colectivos o difusos o, como los denomina la Constitución argentina, “derechos de incidencia colectiva” (arts. 43 y 86). No se trata de la colectivización de la legitimación sino de la institucionalización de una figura que, administrativa y judicialmente, se presenta como defensora de los derechos de la sociedad ampliando de esa forma  la defensa del ser humano en el plano individual al plano genérico o abstracto, al ser humano en la especificidad o en la concreción de sus diversas maneras de estar en la sociedad, de pertenecer a una sociedad (como niño, usuario, anciano, trabajador, jubilado, aborigen, enfermo, etc.);
h) consecuente con la característica de “promotora del cambio” que es propia de la figura, el Defensor del Pueblo latinoamericano ha asumido un papel relevante en los procesos de promoción y difusión de los derechos humanos;
i) su creciente protagonismo como intérprete de las demandas de la sociedad civil está determinando el reconocimiento por parte del sistema
Interamericano, de su derecho a recurrir ante la Comisión y ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos .

No olvidemos que, actuando con plena independencia funcional sin connivencia o complacencia con el poder, se encuentra en la privilegiada posición de asumir, desde el Estado, el rol de mediador entre las necesidades del pueblo y las autoridades que rigen sus destinos; se erige así, en un valioso instrumento de diálogo entre sectores encontrados y un importante medio de sensibilización del poder político.

Desde esta función se puede advertir la profunda brecha que existe entre las insatisfacciones del pueblo y las prioridades de su clase dirigente. Y lo que lo legitima aún más es que, actuando con autonomía funcional irrenunciable, esa cruda radiografía la efectúa desde el seno del propio Estado, permitiéndole a éste la posibilidad de recrear su relación con la sociedad. No olvidemos que la paz no es sólo la ausencia de guerra sino, además, un compendio de la justicia, de la libertad y de la solidaridad que suponen la superación de antinomias. Y es sobre estas antinomias (interés público - interés privado; autoridad - libertad; justicia - injusticia; capital - trabajo; egoísmo - solidaridad; macroeconomías - microeconomías, etc.) sobre las que opera la institución del Ombudsman. Así, por ejemplo, estas instituciones hoy  actúan tanto contra las discriminaciones, contra los actos abusivos e irrazonables del poder público como ante las injusticias que agravian a usuarios y consumidores de servicios públicos monopolizados y en manos del capital privado.

Mientras en el pasado, la estabilidad política se aseguraba teniendo como último recurso, la amenaza de la fuerza armada, hoy se obtiene mediante sistemas de democracia participativa. En estos sistemas, el conflicto se aborda merced a una combinación de participación, diálogo, mediación y compromiso. Aquí se inserta el Ombudsman de nuestros días ya que puede, desde el propio Estado, crear los antígenos que eviten la beligerancia social e incentivar, al mismo tiempo, nuevas formas de conciliación y mediación de intereses.

La figura que nos convoca hoy se enfrenta a las consecuencias no deseadas de los procesos de liberalización de la economía, modelo actualmente hegemónico en el mundo, que si bien fortalece lo macroeconómico, termina destruyendo millones de microeconomías con el consecuente demérito de los derechos humanos.

Puede contribuir activamente frente al creciente clamor de las sociedades modernas que ya no se conforman con la proclamación retórica del derecho a la vida o a la libertad; quieren más y eso implica mejor calidad de vida, mejor educación, mejor salud, mayor protección de los valores comunes, etc.

La contribución más auténtica que puede realizar esta Institución en el mundo globalizado de nuestros días es proteger y defender cotidianamente los derechos humanos de los grupos vulnerables frente a los abusos del poder económico y del poder político. Sin complacencia, con rebeldía innovadora y con un profundo compromiso con una visión superadora de la sociedad, los Defensores del Pueblo, Procuradores de los Derechos Humanos o denominaciones equivalentes deben procurar que el poder económico- hoy, tal vez con mayor protagonismo que el poder político- sea realmente solidario con los derechos del pueblo, bajo el principio de que no es justo ni equitativo que el sacrificio sea de las mayorías y las ganancias sean privadas promoviendo que el orden jurídico interno sea consecuente con la equidad y justicia social sin las cuales no puede existir una sociedad que dignifique al ser humano.

La clave para todo ello será que siempre, sin concesiones, el moderno Ombudsman mantenga  plena independencia de los intereses partidarios y actúe parcialmente para defender los derechos de los débiles; no olvidemos que el poderoso no necesita Defensor; el poder económico o el poder político no necesitan quien los defienda; si, en cambio, lo necesita aquél que muchas veces se convierte en un moderno súbdito del Estado de Derecho.

No obstante que la figura se ha generalizado en la mayoría de los países de América Latina y que ello, en un análisis preliminar, podría dar la idea de que la tarea ya está cumplida, yo sostengo: nada de eso. Hay varios hechos producidos en los últimos años que, sin empalidecer lo realizado hasta la fecha, obligan a encender, cuando menos, una luz de alerta.


6.  UNA OBRA INCONCLUSA

En los 18 años que han transcurrido desde la primera incorporación a una Constitución latinoamericana, el Defensor del Pueblo ciertamente se ha generalizado alcanzando, incluso, el reconocimiento internacional. No obstante ello, nuevos peligros se ciernen amenazadoramente sobre el futuro de esta Institución: proyectos de eliminación, de recorte de sus facultades, cercenamientos presupuestarios, hostigamientos varios, apetencias políticas que amenazan su independencia y, en suma, el serio riesgo de que la figura se vaya diluyendo en los países de América Latina.

Hay un dato sumamente revelador: en América Latina, ningún Defensor del Pueblo, Procurador de los DD.HH o denominación equivalente, en los ámbitos nacionales e, incluso en muchos locales, ha sido reelegido, a pesar de que los respectivos ordenamientos lo permitían.

Dos son las razones que explican, a mi juicio, esta circunstancia: 1) la apetencia partidaria de convertir a la Institución en un botín político de tal forma que a ella acceden quienes desconocen la figura y solo muestran una militancia política partidaria; 2) la circunstancia de que todo Defensor que cumple cabalmente su función y que comienza siendo una figura simpática para las autoridades, termina convirtiéndose en una pesadilla para los Gobiernos que optan por bajarle el perfil sustituyendo a sus titulares.

Para comprender plenamente las razones que acabo de exponer, vale recordar que:  a) en un comienzo, la incorporación de la figura encontró un obstáculo casi excluyente: su desconocimiento por la dirigencia política que creía ver en el Ombudsman un injerto de otras culturas y motivado por razones ajenas; hoy, en cambio, el principal obstáculo es precisamente el inverso: los políticos conocen demasiado a la figura y saben cuánto puede molestar una institución que actúa alejada de intereses partidarios, con independencia de finalidades mezquinas y que soluciona las insatisfacciones de los ciudadanos; b)  las primeras aplicaciones de la Institución la presentaron en una firme defensa de los derechos humanos contra las violaciones producidas desde el propio Estado en forma de acciones; hoy, en cambio, al compás del  relegamiento de la presencia del Estado y del fortalecimiento de las concentraciones empresarias, las principales violaciones se visualizan en la inacción del Estado, la omisión de cumplir su rol de garante de los derechos y paralelamente, en los abusos cometidos por los monopolios privados.

Cierto es que también advierto un factor que puede contribuir a la expansión de esta figura. En los años ’80, el Ombudsman fue instituido- para decirlo gráficamente- de “arriba” hacia “abajo”; es decir, fueron las autoridades las que incorporaron una figura que la sociedad no conocía, en algunos casos, incluso, para mostrar al mundo una patente de identidad democrática; hoy, en cambio, al amparo de la reformulación de los fines estatales que han devenido en una ausencia del Estado, la sociedad se ha quedado sin su natural defensor; se dan, pues, las condiciones para que la figura crezca o brote de “abajo” hacia “arriba”. Hoy es el pueblo, es decir los de “abajo”  quienes piden, a veces a gritos, que alguien los defienda de los abusos privados o de las omisiones estatales.

América Latina hoy está poblada de Defensores del Pueblo; esto evidencia un notable avance sobre la situación que se verificaba a comienzos de la década de los años 80; algunas de esas Instituciones ya pueden mostrar varias “generaciones” de Defensores; pero, a cambio, cabe recordar las vicisitudes han sufrido los titulares de esas Instituciones y las  declaraciones que tuvo necesidad de formular la comunidad internacional para frenar aviesas intenciones de cercenar facultades o presionar a los Defensores.

Por eso sostengo que el Defensor del Pueblo en América Latina no es, ni mucho menos, una obra acabada. Hoy las urgencias son otras: urge fortalecer a estas instituciones demostrando a los Gobiernos que los Defensores o Procuradores no son sus enemigos, no pretenden con sus críticas socavar al poder sino, en cambio, ilustrarlo y sensibilizarlo para que conozcan las insatisfacciones cotidianas del pueblo que van minando la confianza en sus instituciones; urge poner en evidencia que los ajustes presupuestarios nunca pueden justificar la eliminación o debilitamiento de una Institución benéfica para los pueblos y que sólo puede molestar al soberbio y al autoritario.

Dr. Jorge Luis Maiorano
Primer Defensor del Pueblo de la Nación Argentina (mandato cumplido 1994-1999)
Ex Presidente del Instituto Internacional del Ombudsman (1998-1999)
Ex Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Belgrano, Buenos Aires, Argentina.
Fundador y Presidente de la Fundación Observatorio de los Derechos Humanos  www.observatoriodelosderechoshumanos.org.