Trayectoria profesional, académica, los cargos que ha desempeñado en la función pública, su trayectoria internacional, el detallede las conferencias que ha pronunciado en el país y en el exterior, sus publicaciones y en particular, información sobre Derechos Humanos, Ombudsman, Defensor del Pueblo, derecho al desarrollo, derechos de usuarios y consumidores, globalización y su actividad profesional actual.

Italia

"División de poderes, Defensor del Pueblo, Defensor Cívico", pronunciada en el Seminario de Estudio organizado por la Asociación de Estudios Sociales, Facultad de Jurisprudencia, Universidad La Sapienza, Roma, 17 de diciembre de 1998.

"División de poderes, Defensor del Pueblo, Defensor Cívico"

ASOCIACION DE ESTUDIOS SOCIALES LATINOAMERICANOS
SEMINARIO: DIVISION DE PODERES, DEFENSOR DEL PUEBLO, DEFENSOR CIVICO
Facultad de Jurisprudencia- Universidad La Sapienza. Roma, 17-18 diciembre 1998.

Relación introductoria: Dr. JORGE LUIS MAIORANO
Defensor del Pueblo de la Nación Argentina
Presidente del Instituto Internacional del Ombudsman

1. Hace 18 años,  la llegada a mis manos de un folleto de la Embajada Danesa en Buenos Aires que difundía la labor del Ombudsman dinamarqués, atrajo mi atención. Se inició así una etapa de mi vida en la cual la figura del Ombudsman, Defensor del Pueblo o Defensor Cívico como se denomina la institución en Italia, ocupó un lugar de preeminencia. La fuente originaria de mis conocimientos fueron diversas: primero, la lectura de numerosos artículos doctrinarios publicados en el extranjero; luego, algunos informes presentados por diferentes Ombudsman ante sus respectivos Parlamentos; más tarde, en 1983, tuve el honor de redactar un proyecto de ley por el cual se creaba la figura en mi país, que fuera presentado por dos senadores nacionales ante el Congreso Argentino y sancionado en 1993; posteriormente comencé a preparar mi tesis doctoral sobre este tema; la defendí existosamente en 1986; fue publicada, al año siguiente en un libro titulado “El Ombudsman: defensor del pueblo y de las instituciones republicanas”; luego, se sucedieron conferencias que pronunciaba, artículos que publicaba junto a seminarios y congresos internacionales  que realizaban los Ombudsman europeos a los cuales era invitado sin ser europeo y sin ser Ombudsman. Al mismo tiempo presidía el Instituto Latinoamericano del Ombudsman, entidad académica que propiciaba la incorporación de la figura en Latinoamérica. Durante los años 1989-1994 en que formé parte del Gobierno del Presidente Menem seguí bregando por la figura; aprendía de mis maestros - los Ombudsman de España, Francia, Gran Bretaña, Israel - y, al mismo tiempo, enseñaba a quienes me quisieran escuchar. Por una rara conjunción de la política y la Providencia, fue elegido por el Congreso Argentino, en 1994, como primer Ombudsman Nacional de mi país. A los dos años fui anfitrión de la VI Conferencia Mundial de Ombudsman realizada en Argentina; allí fui electo Vicepresidente del Instituto Internacional del Ombudsman; por último, el 28 de octubre de este año fui elegido Presidente de ese Instituto constituyéndome en el primer hispanoamericano y latino que ocupa ese cargo. Es un privilegio para mí poder compartir estas experiencias, que representan años de mi vida, con ustedes en el marco del Seminario que hoy nos convoca. Créanme que es un privilegio que vuelvo a agradecer a la Providencia que tanto me ha ayudado.

2. En 1987, al publicar aquella tesis doctoral señalé que el futuro no debía ser una prórroga de nuestro presente: para que no lo fuera debíamos ponerle condiciones, orientarlo hacia los rumbos que nos fijásemos. Eso exigía un esfuerzo de anticipación. Experiencias ajenas servirían de ayuda. Aquello que era futuro para nosotros, era presente para otros. En eso, al fin de cuentas consiste el subdesarrollo: en ir detrás, en ignorar lo que otros ya saben y uno sabrá más tarde, en carecer de lo que otros tienen y uno podrá tener más tarde. Al indagar en otros presentes, hallaremos claves que nos faltan. Descifraremos los retos que nos esperan.

Aspiraba a poner de manifiesto las razones que, a mi juicio, avalaban en la Argentina -y por extensión, en muchos países del mundo - la necesidad, y no simple conveniencia de adoptar aquella Institución. Fundaba tal afirmación, en dos órdenes de razones diversas, pero a la vez complementarias: 1) el rol del Estado en la sociedad (más o menos creciente, según las concepciones económicas y políticas de un tiempo determinado), con su obvia secuela de distanciamientos entre dos términos de una relación tradicionalmente antitética: autoridad y libertad; 2) la insuficiencia de los órganos y procedimientos clásicos de control que no llegan a constituir medios idóneos para proteger integralmente a los ciudadanos.

No era entonces un ligero snobismo innovador el que originó mis reflexiones. Era la admiración que me producía una Institución, nacida formalmente en Suecia en 1809, que se expandió a todo el mundo en los últimos cuarenta y cinco años y que se muestra como una figura respetada, conocida y reconocida por su doble misión de defensa de los derechos humanos, de los derechos colectivos y de control sobre el buen funcionamiento del Gobierno.

3. Sostuve en aquella oportunidad -y lo hago hoy con mucha mayor convicción- que la institución del Ombudsman, Defensor del Pueblo o Defensor Cívico implica la satisfacción de los siguientes efectos benéficos: 1) aumenta el control sobre la Administración en sectores o áreas que escapan, generalmente, a los órganos y procedimientos tradicionales; 2) como inmediata secuela de ello, aumenta la esfera de protección y garantía jurídica de los ciudadanos, propendiendo así a una más integral defensa de los derechos y libertades fundamentales, no sólo los de carácter cívico, sino también los de índole económica, social y cultural, así como aquellos pertenecientes a la tercera generación, es decir, los de incidencia colectiva; 3) permite una amplia participación ciudadana en el control de la gestión pública generando, de esa forma, una nueva modalidad de control social; 4) mediante su inserción en el seno del Poder Legislativo, contribuye al indispensable proceso de fortalecimiento de dicho órgano en el contexto institucional; ilustra y sensibiliza a los legisladores acerca de cuáles son las cotidianas insatisfacciones de una sociedad; 5) como última consecuencia fundamental de su institucionalización, señalaba en aquella oportunidad, se alcanzaría una mayor consolidación del sistema republicano donde la democracia represente, no sólo un sistema político, sino fundamentalmente, un sistema de vida.

Concluía aquellas reflexiones hace ya doce años, destacando que esa Institución representaba una magistratura de sólida base moral, que ejerce una influencia fundamentalmente docente sobre la Administración, no a través de la confrontación sino de la colaboración crítica, y que erige a la opinión pública en sombra ética del poder .

Cierto es que, como señalé al comienzo de estas reflexiones, desconocía al momento de escribir aquellas ideas que la Providencia me iba a deparar el alto honor de llevar esa prédica a diversos países del mundo, para culminar luego con la responsabilidad de constituirme, por voluntad del Congreso Argentino, en el primer titular de la Institución en mi país y ahora, en Presidente del Instituto Internacional del Ombudsman.

4. Todos reconocemos que, más allá de algunos antecedentes remotos o cercanos ( por ej. el Defensor civitatis o Plebis romano; el Sahib  Al Mazalim de la época musulmana o el Justicia Mayor de Aragón ), la figura que hoy nos convoca, tuvo su acta de nacimiento formal en Suecia en la Constitución de 1809, al amparo de la pugna dialéctica que existía entre el Parlamento y el Rey. Así el Ombudsman quedó desvinculado de la Corona merced a la asunción del principio de separación entre los poderes del Estado. El artículo 96 de aquella Constitución le atribuyó una serie de facultades encaminadas, fundamentalmente, a controlar la  Administración y la Justicia;  a esos efectos, la nueva institución vigilaba la observancia de las leyes y reglamentos en lo referente a su aplicación por parte de todos los funcionarios públicos pudiendo, incluso, citar a juicio ante los tribunales competentes a quienes por parcialidad, favoritismo o por cualquier otro motivo, hubieran cometido actos ilegítimos o incumplido de manera adecuada los deberes de su cargo.

Corrían entonces los años del liberalismo político expresado, generalmente en el régimen parlamentario el cual, a su vez, se fundamentaba en tres clásicos principios: 1) reconocimiento de la soberanía en la Nación;  2) elección de sus delegados, encargados de representarla y escogidos de entre las élites ilustradas  y, finalmente, 3) instauración de la responsabilidad del Poder Ejecutivo ante la asamblea de delegados de la Nación. En este contexto, nació el Ombudsman modelado inicialmente como un delegado parlamentario, con independencia funcional de quienes lo designaban. Otras notas que lo singularizaban eran: ausencia de un trámite solemne para la presentación de las quejas; carácter no vinculante de sus resoluciones despojadas del clásico imperium jurídico; amplias facultades de investigación y obligación de presentar, ante el Parlamento,  un informe anual en el cual daba cuenta de su labor. Estas “huellas dactilares” identificaron la versión original del Ombudsman. Se había producido el primer hito en este largo camino.

Durante más de una centuria, nuestra Institución no desbordó los límites de Suecia, siendo prácticamente desconocida por el resto del mundo. Una vez que Finlandia obtiene su independencia en 1917, decide establecer el Ombudsman. Se constitucionalizó en 1919, acorde con el modelo sueco y dotado de amplias facultades de supervisión de la observancia de las leyes en las actuaciones de los Tribunales y de otras autoridades, con arreglo a las instrucciones que le impartía el Parlamento.

5. Le cupo a Dinamarca, a través de la Constitución de 1953, el mérito de haberse constituido en el  segundo hito  visible de la evolución del Ombudsman. Varias fueron las razones que se conjugaron para posibilitar este original proceso de deshielo histórico: primero, la circunstancia de que la Institución se aplicó, con éxito, en un país con un sistema diverso al sueco y al finés; en segundo término, su institucionalización estuvo estrechamente relacionada con la necesidad de crear un órgano de control no tradicional de la Administración la cual había asumido al finalizar la segunda guerra mundial un intenso rol interventor.

Es que, de manera pronunciada, al culminar ese conflicto bélico comenzó a verificarse un proceso de creciente intervencionismo estatal en las relaciones sociales. Precisamente uno de los grandes tópicos de la ciencia política de mediados de siglo, ha sido el estudio del extraordinario crecimiento que experimentó la actividad estatal, en particular la Administración Pública. Este incremento de la actividad administrativa respondió, en parte, a un cambio en la concepción de los derechos subjetivos; de aquellas categorías jurídicas subjetivas que denotaban, primordialmente, una abstención por parte del poder estatal, típicas del constitucionalismo liberal - derechos de libertad, de igualdad, de propiedad privada, de seguridad- se pasa ( por vía del constitucionalismo social) a derechos de naturaleza prestacional, donde el Estado asumía compromisos de índole positiva, tales como brindar educación, salud, bienestar, cultura, esparcimiento, un medio ambiente equilibrado, etc. Era la época del Estado de bienestar o “welfare state”, generalizado hace cuatro décadas.

A partir de Dinamarca, la institución comenzó a desarrollarse masivamente por el mundo. Los primeros países que lo incorporaron a sus sistemas jurídicos fueron Noruega y Nueva Zelanda, en 1962. En todos ellos, y hasta mediados de la década de los años 70, el Ombudsman estuvo comprometido solo con el control de legalidad de la actividad administrativa, incluyendo la discrecionalidad y la arbitrariedad. Era, y es, el Ombudsman que atiende lo que se ha llamado acertadamente “maladministration” o, en términos más castizos, la disfuncionalidad administrativa.

En esa época la Institución ya se empleaba, indistintamente, en sistemas de derecho administrativo y en los del llamado “rule of law”, caracterizada como un mecanismo no tradicional de control administrativo, con un procedimiento informal y de fácil accesibilidad por parte de los ciudadanos; representaba una magistratura de persuasión o de opinión. En la mayoría de esos países,  el  titular del Organismo era designado por el Parlamento a quien tenía la obligación de informar anualmente sobre las actividades desarrolladas.

Un rasgo común a los países que incorporaron la figura en los años sucesivos a 1960, fue su creación en Estados que  ya conocían un desarrollo avanzado como estados democráticos de derecho. El Ombudsman fue incorporado como un complemento de instituciones ya existentes desde largo tiempo pero cuya acción protectora para el ciudadano se consideró, por lo visto, insuficiente. Ejemplos de ello son las instituciones del Ombudsman en la mayor parte de los países del norte y centro de Europa, en Israel y en algunos países de la Comunidad de Naciones, como Nueva Zelanda, Canadá y Australia.

Coincido con el ex Defensor del Pueblo de España, don Alvaro Gil Robles en cuanto sostiene que difícilmente ( el Ombudsman ) hubiera dejado de ser una específica institución escandinava si no se hubiera producido aquel gran cataclismo de la Segunda Guerra Mundial, el establecimiento de regímenes nazis y fascistas que la provocaron, con sus consecuencias traumáticas para las libertades y  el respeto a los más elementales derechos humanos, así como la posterior reconstrucción de Europa con un acentuado intervencionismo público potenciado por las exigencias de una sociedad fuertemente socializada que reclamaba más y mejores servicios públicos.

Así como la finalización de aquel conflicto armado  marcó el inicio de la internacionalización de los derechos humanos, la incorporación de figuras como el Defensor del Pueblo, Procuradores de Derechos Humanos o denominaciones equivalentes, implicó la nacionalización de esos esfuerzos; es decir, la defensa y protección desde el mismo Estado a través de instituciones independientes y dotadas de amplias facultades de poder moral.

6. Y es aquí donde, a mi juicio, encontramos el tercer hito en este proceso histórico de la figura del Ombudsman.

A partir del Proveedor de Justicia, en Portugal ( 1975) y del Defensor del Pueblo, en España (1978), la figura del Ombudsman comienza a comprometerse con objetivos que trascendían aquellos que lo identificaron durante las dos primeras etapas ya detalladas. Así, por ejemplo, el artículo 54 de la Constitución española de 1978 contempló a esta figura como un órgano unipersonal, formalmente dependiente y funcionalmente autónomo de las Cortes Generales, cuya misión es la defensa de los derechos fundamentales frente a las posibles violaciones cometidas por los poderes públicos y sus agentes.

Su incorporación a las recientes democracias de América Latina, de Europa oriental, de África y la paulatina institucionalización en países de Asia, son testimonio de un proceso generalizado en los últimos diez años que afirma la vinculación del Ombudsman de nuestros días con los derechos humanos y con la consolidación del sistema democrático.

Dijo don Joaquín Ruiz Giménez, primer Defensor del Pueblo español, que la Institución que nos ocupa constituye un signo de identidad democrática. Seguramente habrá tenido presente al formular tan acertada afirmación que, en la actualidad, ya no se puede negar que la democracia ofrece el marco natural para el ejercicio de los derechos ciudadanos, no sólo en su sentido abstracto o individual, sino más bien para toda la humanidad solidaria, encajada en sus realidades sociales y en sus vivencias diarias.     Cierto es que a nadie se le pasa por la cabeza definir a un sistema político en función de esta institución, pero sí puede afirmarse que es uno de los nuevos signos - convencionales, si se quiere - que prueba la existencia de una definida voluntad política de preservar un régimen de libertades. Cabe recordar aquí que, tal vez, una de las grandes conquistas de la Humanidad después de la Segunda Guerra Mundial, la representó la toma de conciencia acerca de sus derechos fundamentales; de que su dignidad no fuera solamente proclamada y declamada sino, además, garantizada de forma efectiva. Y para la consecución de tan altos objetivos, se acudió a aquella figura acuñada en Suecia, a principios del siglo XIX.

7. En este estadio de la exposición, se impone ahora la  referencia al tema de los derechos humanos. Ello resulta imprescindible para transitar sólidamente el camino hacia las respuestas a los interrogantes que planteara minutos atrás.

La Historia de la Humanidad es un continuo tejer y destejer de abusos cometidos por la autoridad y de luchas, a veces, encarnizadas, por la libertad. Si sombrías son las páginas de la Historia que hablan de la intolerancia y de las arbitrariedades cometidas por dictadores, caciques, reyes absolutos y generales, también es gloriosa la historia de la Humanidad que ha esculpido monumentos inmortales en defensa de la libertad y de la justicia, tales como Hammurabi, la Carta de Neuchatel, la Carta Magna, el Bill of Rights, entre otros.

En este sentido, la larga marcha de los pueblos hacia esas ansiadas metas, desde la Prehistoria hasta finales del siglo XX, corre paralela con la toma de conciencia de las sociedades y los individuos sobre sus derechos fundamentales. Ahí están para demostrarlo, por ejemplo, varios monumentos estelares de este alborear de la conciencia ciudadana mundial: la Declaración del pueblo de Virginia, en 1776; la Declaración Francesa de Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 1789; la Declaración Universal de las Naciones Unidas, de 1948; los pactos de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 1966 y la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José, del año 1969.

Sobre los derechos humanos se han escrito cientos de volúmenes y aún se escribirán muchos más, porque es uno de los temas más importantes para el hombre, es el que se refiere a su dignidad, y esa es una cuestión compleja que puede ser examinada desde múltiples perspectivas y por las más diversas disciplinas. Así, por ejemplo, desde la visión que los considera como factor social de integración, sostiene Smend que la función primordial de los derechos fundamentales del hombre no es solo afirmar su posición frente al Estado, sino lograr integrar al hombre con el Estado y con la sociedad haciendo de ésta un verdadero tejido de solidaridad. Dicha integración se propone a través del ordenamiento jurídico de cada país, poniéndole límite y reglamentación a la actuación estatal, pues dicha intervención debe estar imbuída de la substancia que constituye cada derecho: el límite está determinado por lo limitado. En síntesis, en los derechos fundamentales vió Smend, un medio de integración objetiva y el fundamento para la unidad política.

Numerosas y variadas son las clasificaciones que se han formulado en orden a distinguir varias categorías de derechos humanos. Duguit diferenció las libertades públicas como positivas o negativas, según sean las prestaciones a que tengan derecho los titulares de libertad; Hauriou distinguió tres clases de libertades públicas: a) libertad individual, libertad de familia, libertad de trabajo; b) libertades espirituales y, c) libertades que permiten la creación de instituciones sociales; Esmein señala las libertades de contenido material y las de contenido espiritual; Ruiz Giménez sistematiza los derechos humanos de este modo: a) fundamentales de la persona en sí misma; b) de la persona como ser social; c) de la persona como ser familiar; d) de la persona como trabajador; e) de la persona como ser político; f) como ciudadano del mundo; g) como ser religioso. Maritain, por su parte, distingue los derechos de la persona en sí misma, los que tiene como ciudadano y los que tiene como trabajador, mientras que Peces Barba divide los derechos en forma cuatripartita: a) derechos personalísimos; b) derechos económicos, sociales y culturales; c) derechos de sociedad, comunicación y participación y d) derechos cívicos políticos.

Para estas reflexiones adoptaré la clásica división tripartita de derechos individuales, derechos económicos, sociales y culturales y derechos de solidaridad. Los derechos humanos tradicionales (derecho a la vida, a la libertad, a la dignidad) reconocen ciertas libertades fundamentales que tienen los individuos por su sola condición de tales. En estos casos no se trata del otorgamiento de algún derecho por parte del Estado ni de facultad alguna que necesite ser actuada por él. Su garantía radica en los límites impuestos al poder de las autoridades para infringirlos, invocando razones de interés público. Son los llamados derechos civiles y políticos, también individuales o fundamentales, propios de la primera etapa de este largo y azaroso camino.

En una segunda fase surgen los llamados “derechos económicos, sociales y culturales” cuyo reconocimiento depende, en alguna forma, de ciertos tipos de acciones gubernamentales. Estos derechos sociales fundamentales brindan las bases para que los individuos puedan estar expuestos a la acción estatal sólo en la medida en que ello no afecte su desenvolvimiento como individuos y como miembros de la sociedad. Es el caso de los derechos al trabajo, a la seguridad social, a la educación, etc. Ellos fueron incorporados en forma expresa y puntual a varios textos constitucionales del primer tercio del siglo XX, luego de una larga y agitada gestación, donde no faltaron profundas conmociones sociales y políticas.

Por último, surgen los derechos de la tercera generación, o derechos de solidaridad, es decir, aquellos que superan el egoísmo y exclusividad de los individuales, el interés sectorial de los sociales y que se fundamenta en su incidencia colectiva; por ejemplo el derecho a un medio ambiente equilibrado, a la protección de los valores culturales o históricos  de una comunidad. Aquí se supera aquella regla tradicional que rezaba “lo que es de todos no interesa a ninguno”; hoy, “lo que es de todos, interesa a cada uno, precisamente por ser de todos, no como entidad amorfa, sino como suma de individualidades”. Es el último estadio en este proceso en el cual se ha transitado de lo individual a lo social, culminando en lo comunitario o, en otros términos, del egoísmo, al sector y de éste, a lo social imbuído de solidaridad.

8. Encuentro propicia esta ocasión para compartir con ustedes algunas reflexiones que, espero, ayudarán a conocer cuáles pueden ser, a mi juicio, los perfiles adecuados de esta Institución. En ocasión de presentar el Primer Informe Anual ante el Congreso Argentino -1995- sostuve que el Defensor del Pueblo no debe ser un órgano del gobierno de turno, apéndice de algún partido político ni amortiguador de disputas internas; es, sin lugar a dudas, una institución de la República. También expresé que no debe ser una figura cosmética o estética, en suma, de maquillaje; por el contrario, debe ser una figura que se caracterice por su eficiencia, por su prudencia, pero también por su firmeza de procedimientos. Es que el Defensor del Pueblo, a diferencia de la clásica Administración Pública que tiene al expediente como el centro y fin de su actuación, tiene al ser humano como objetivo último de su labor cotidiana. Así, en mi país  hemos acuñado una frase que resume mi pensamiento sobre esta materia: “no tratamos con expedientes, sino con seres humanos”.

Y esos seres humanos que se acercan a la Institución lo hacen cargando su desesperanza, su descreimiento, su desilusión, su desánimo frente a los abusos del poder, público o privado; en suma, nos trasladan su impotencia. Por ello, la experiencia me ha demostrado que el Defensor del Pueblo no puede ser imparcial frente a una determinada queja presentada por un ciudadano. Debe tomar siempre partido por el más débil, por el integrante de un grupo vulnerable, por el profano frente a la empresa prestataria de un servicio público monopólico que cuenta con los conocimientos técnicos del que carece un usuario cautivo.

El Defensor del Pueblo, más que un poder político, es un poder de la sociedad del cual ella se vale cuando el poder abusa en su ejercicio. Es una institución estatal con la noble misión de constituirse en puente de comunicación entre el pueblo y sus autoridades para amortiguar esa sensación colectiva de divorcio entre las preocupaciones prioritarias de las autoridades y las necesidades cotidianas de la gente. Si con el paso del tiempo (veritas filii tempori = la verdad es hija del tiempo) el Defensor del Pueblo no es sólo conocido, sino además, reconocido por la sociedad se habrá cumplido uno de los objetivos que me propuse cuando asumí las funciones: constituir a este órgano estatal en un medio de sensibilización de los poderes políticos y en un instrumento a través del cual, lleguen a conocimiento del Poder Legislativo, las demandas insatisfechas de la sociedad.

9. El Defensor del Pueblo u Ombudsman se encuentra en la privilegiada posición de asumir, desde el Estado, el rol de mediador entre las necesidades del pueblo y las autoridades que rigen sus destinos. Desde esta función se puede advertir cuán profundo es el divorcio entre las insatisfacciones de la población y las preocupaciones de su clase dirigente. Y lo que lo legitima aún más es que, actuando con plena independencia funcional, esa cruda radiografía la efectúa desde el propio Estado permitiéndole a éste recrear su relación con la sociedad. La paz no es solo ausencia de conflictos sino, además, la superación de antinomias. Y es sobre estas antinomias (público - privado ; autoridad - libertad ; capital - trabajo ; macroeconomía - microeconomía) sobre las que opera la institución del Ombudsman. Nuestras instituciones son espacios institucionales donde germina la semilla de una nueva forma de democracia, participativa que supera a la tradicional representativa. De esta forma, los individuos abandonan la clásica posición de administrados para asumir el nuevo rol de ciudadanos o contribuyentes donde no solo importa la obligación de votar o pagar los impuestos sino, fundamentalmente, la posibilidad jurídica de exigir el reconocimiento de los derechos que, por otra parte, en el caso de los derechos fundamentales, no son una dádiva graciosa del Estado sino una justa exigencia de la sociedad”.
La mitología clásica nos recuerda al célebre héroe Hércules al que se le atribuyen, además de las famosas doce pruebas, otras muchas hazañas: sostener el cielo con sus hombros para que descansase Atlas; luchó contra monstruos y centauros; separó dos continentes. Personificaba además, la dedicación al servicio y el amparo de la Humanidad. Con este recuerdo de la mitología, no pretendo señalar que existe una similitud entre esta heroica figura y las instituciones de los Ombudsman o Defensores Cívicos; no es la fuerza lo que caracteriza al Defensor del Pueblo, sino su “auctoritas”, su autoridad moral. Es una magistratura de persuasión que no vence sino convence y que representa un instrumento de solidaridad y de servicio a los ciudadanos.

Nada fácil es la función que nos toca ejercer; permanentemente nos enfrentamos a nuevos desafíos. Entre ellos, superar la generalizada sensación de descreimiento en las instituciones que carcome a nuestras sociedades; oponernos a los clásicos abusos del poder publico y enfrentar las violaciones a los elementales derechos humanos que nacen, en muchas ocasiones, desde su propio seno; crear los antígenos que eviten la beligerancia social e incentivar, al mismo tiempo, nuevas formas de conciliación y mediación de intereses. Muy pronto en algunos países y ya en otros, la figura del Defensor del Pueblo, Procurador de los Derechos Humanos o como se lo llame en los diversos Estados, deberá enfrentarse a las consecuencias de los procesos de liberalización de la economía que llevan adelante la mayoría de los países latinoamericanos que, si bien fortalecen lo macroeconómico, terminan destruyendo millones de microeconomías individuales con el consecuente demérito de los derechos humanos.

10. En las puertas del tercer milenio, los derechos humanos se enfrentan a graves desafíos y amenazas; así, por ejemplo, el surgimiento de grupos integristas religiosos que luchan en nombre de la fe, nacionalismos que levantan viejas banderas para sumergirse en nuevas guerras, cambios en la cultura del trabajo, desequilibrios en el medio ambiente que aparecen amenazantes, distribución injusta de riqueza, intolerancia, racismo, entre otros.

El progreso tecnológico ya no es la única referencia suprema. A comienzos de siglo, el hombre civilizado era el europeo y a los otros se los consideraba salvajes. Luego, el horizonte intelectual y las sensibilidades se han abierto a otros modos de vida, y también ha surgido el interés por el medio ambiente.    A lo largo de este siglo XX problemático y febril, ya cercano a su término, la humanidad desarrolló conocimientos y tecnologías que cambiaron hábitos y formas de vida a un ritmo que ninguna generación anterior experimentó, y que muchos dudan de que sea posible mantener en el futuro.

La aceleración del progreso, del cambio, de la transformación de las costumbres es, probablemente, el rasgo distintivo de este tiempo. Más que la diversidad, el carácter innovador y el aporte a la calidad de los ingeniosos artefactos que el hombre fue incorporando a su cotidianidad en estos cien años, en efecto, impresiona la velocidad con que cada invención fue evolucionando, con que lo nuevo se hizo viejo y fue desechado y reemplazado, y a veces, reivindicado y restablecido. Pero las maravillas de la tecnología no están al alcance de todos. Y esto lleva directamente a la cuestión de lo que no ha conseguido el hombre del siglo XX, a pesar de todos estos adelantos; a lo que deja pendiente para las primeras generaciones del próximo milenio: un conjunto de grandes desafíos que enfrentarán los hombres del siglo XXI. Y uno de ellos es el de las desigualdades económicas y sociales, que el desarrollo, la democracia, el incesante avance tecnológico, los sistemas de protección no han podido superar y, en algunos casos, tal vez, en cambio, hayan contribuido a empeorar. El desafío consiste en buscar respuestas a los interrogantes que planteará un mundo superpoblado, con una enorme capacidad de producción, de la cual participa sólo una proporción relativamente baja de la humanidad. Hoy ya existe probada conciencia acerca de que de nada sirve el derecho a la protección a la salud si existe una lista de espera abrumadora para determinadas intervenciones quirúrgicas; de nada vale la declamación del derecho a la vivienda si en el proceso de adjudicación de las mismas, la Administración actúa caprichosamente; de nada sirve la protección al medio ambiente si ante las reiteradas denuncias por vertidos contaminantes, la autoridad competente no adopta medidas de control.

11. El futuro del Ombudsman está fincado en ser, cada día más, uno de los instrumentos que otorga el orden jurídico para la mejor defensa de los derechos humanos. Desde luego deberá seguir ocupándose de arbitrariedades y faltas menores- ello no se discute- pero su importancia real y trascendente está precisamente en la protección de los derechos humanos.
La clave para que la figura asuma estas nuevas funciones, sin mimetizarse con los órganos ya existentes, radica en que siempre y siempre, sea algo distinto, no sea más de los mismo; esto dicho, por supuesto, sin descalificar a los órganos y procedimientos tradicionales, pero el procedimiento flexible, su trámite sumario, sus facultades de investigación, etc. son ventajas indudables que puede mostrar con legítimo orgullo.

12. A diferencia de lo que podía pensarse hace tres décadas, hoy el ombudsman no es un lujo de sociedades desarrolladas; es una necesidad evidente de todo Estado de Derecho e inherente a una democracia de avanzada. A mediados de 1983, la institución del Ombudsman fue elevada a nivel nacional en 21 países, y en otros 6 países a nivel regional. Ahora, en 1998, son ya casi 100 los países que poseen semejante organismo, ya sea a nivel nacional, estadual o regional: 30 en Europa, 19 en África, 20 en América Latina (con inclusión de la zona del Caribe),18 en Asia ; 9 en la región de Australasia y el Pacífico; por último, en 8 provincias del Canadá, 5 en diversos estados de EE.UU. Además, la Unión Europea tiene su ombudsman europeo desde el 1 de setiembre de 1995, que es, por lo tanto, el primer ombudsman del mundo a nivel supranacional. En fecha reciente se ha institucionalizado en países como Bélgica, Rumania, Polonia, Letonia, Lituania, Eslovenia, Hungría, Croacia, Bosnia-Herzegovina, Macedonia, Latvia.

Precisamente su universalismo determina que la institución persiga, por encima de  factores de índole jurídico - formal, la satisfacción de un valor esencial a defender cuales son los derechos y libertades fundamentales de toda persona. Por esa razón, ya se está difundiendo, no sólo por América, sino últimamente también en Europa, Asia y África, una concepción de la idea de “mala administración”, más rica en matices que la tradicional acuñada para definir lo que debe ser campo propio de actuación del Ombudsman. A mi entender este concepto, debe abarcar no sólo la fiscalización de los actos diarios y rutinarios de una mala administración ( ejemplo: el respeto a los plazos del procedimiento administrativo, la necesidad de no desvirtuar el valor del silencio administrativo, etc.) sino también abarcar aquellas decisiones de administraciones, entes públicos o empresas privadas que prestan, bajo un régimen de permiso, concesión o licencia actividades calificadas como servicios públicos.

Es que en este proceso de “aggiornamiento” continuo de la figura, el Ombudsman debe tener presente las evoluciones de las administraciones públicas en el uso de las técnicas jurídicas, de tal forma que la utilización de técnicas de derecho privado para la gestión de actividades esenciales a la comunidad no implique una huida de los controles públicos de la discrecionalidad con el consecuente abuso a los derechos de usuarios y consumidores. Mientras exista una concesión, subvención, capital público mayoritario o el fin sea la prestación de un servicio público en régimen de monopolio, la competencia del Defensor del Pueblo resulta indiscutible más allá de la técnica de gestión y del marco normativo que se quiera aplicar a las relaciones del ciudadano con el ente prestador del servicio. Lo importante es la función que se presta y quien la presta realmente, y no las técnicas jurídicas que, en un momento determinado, puedan hacer más eficaz una gestión.

El proceso de incorporación a sistemas jurídicos diversos al que lo cobijó inicialmente determinó, en algunos casos, no sólo objeciones doctrinarias provenientes de juristas clásicos sino, además, resistencias parlamentarias sostenidas. Si bien se aceptaba lo inevitable de tener que articular una nueva y complementaria vía para que los ciudadanos pudiesen formular sus quejas frente al mal funcionamiento de las administraciones, en última instancia, la incorporación de la figura se efectuó con variaciones en alguna medida, significativas. Así, por ejemplo, en algunos casos el titular del organismo es designado por el Ejecutivo, no por el Parlamento; el acceso de los ciudadanos se limitó a ejercerlo a través de los legisladores; se restringió su ámbito competencial a la Administración Pública, en sentido orgánico, excluyendo a la Administración de Justicia de su fiscalización; en otros casos, la institución no se aplicó a los ámbitos nacionales sino sólo a los locales, regionales o cantonales cuando no, sectoriales o especializados.

Toda vez que esas variaciones no alteren el perfil del Ombudsman como órgano público estatal no jurisdiccional de control administrativo, que goza de una independencia y autonomía irrenunciables, entiendo que pueden aceptarse esas nuevas versiones siempre que ellas se verifiquen en un auténtico Estado de derecho.

Si en cambio, aceptáramos incondicionalmente cualquier alteración sustancial a aquellas señas de identidad, correríamos el serio riesgo de devaluar al Ombudsman y convertirlo, simplemente, en un instituto cosmético o utilizado con fines subalternos.

13. Grande es nuestra responsabilidad como titulares de la figura del Ombudsman ya que nos corresponde legitimar cotidianamente a esta maravillosa institución de protección y control que, en última instancia, es un canto a la esperanza y a una apuesta a la solidaridad. Tendremos siempre presente que, lo que en muchos de nuestros países, hasta hace pocos años  podía ser considerado como una utopía política o un vano empeño de un erudito del derecho, hoy es un referente inexcusable para conocer las dolencias, carencias e insatisfacciones que lesionan el tejido social de un país.

Antes de concluir mi exposición ante tan calificado auditorio, quiero reivindicar que más allá de los nombres con que se denominan nuestras instituciones, más allá de su origen constitucional, legal o reglamentario o de las modalidades singulares que ofrecen, todos los Ombudsman del mundo nos vemos unidos por aquel apasionado salmo del libro de Deuteronomio del Antiguo Testamento que dice : “Justicia, justicia, perseguirás”.